J.Konstapel,Leiden,26-10-2026.
Waar de Nederlandse staat kan terugtreden
Staat en bedrijf sinds 1940
Kan de overheid terugtreden, tot op nul? Die vraag klinkt eenvoudig. Ze is dat niet. De Nederlandse staat is namelijk drie dingen tegelijk. Hij is werkgever, hij is uitvoerder en hij is financier. Wie alle drie doorschakelt, gooit drie antwoorden op één hoop.
Dit essay volgt de analyse van Konstapel over de relatie tussen staat en bedrijf sinds 1940. Zijn centrale bevinding is scherp geformuleerd. Van de drie rollen is er maar één die ooit langdurig is gekrompen: de staat als werkgever en uitvoerder. Tussen 1985 en 2017 daalde het aandeel van het eigen apparaat van 8,4% naar 5,4% van alle werkenden. Dat gebeurde door privatisering en bezuinigingen. De staat als financiert kromp daarentegen nooit. Collectieve zorg steeg van 0,8% naar 9,3% van het bbp, zonder één blijvende dip. En de last van belastingen en premies staat nog altijd rond 39% van het bbp, tegen 14% in 1938.
“De overheid op nul” valt daarmee uiteen in drie vragen met drie verschillende antwoorden. Ambtenaren kunnen veel verder omlaag dan nu; daarvoor bestaat precedent. De uitvoerende laag tussen staat en burger — zelfstandige bestuursorganen, zorg- en onderwijsinstellingen — is waar het meeste collectieve werk feitelijk zit. Terugtrekken daar betekende tot nu toe verplaatsen van werk, niet verwijderen. En de financieringsrol is de kern van de naoorlogse Nederlandse verhouding. Die is nooit teruggedraaid.
De methode van het onderliggende onderzoek verdient vermelding. Konstapel ontleent die aan twee eerdere studies: The Great American Job Shift en The Fundamental Fractal. Elke beroep krijgt het Holland-type waarop O*NET 31.0 het hoogst scoort. Via een crosswalk naar internationale beroepsgroepen (ISCO-08) en Nederlandse tellingen — volkstellingen van 1960 en 1971, Eurostat-arbeidsmarktcijfers tot 2025 — ontstaat een beeld van de Nederlandse beroepsstructuur in zes types. Die structuur wordt als één gewogen punt op de hexagoon van Holland geplaatst. De afstand tot het middelpunt zegt hoe eenzijdig het werk is; de hoek zegt in welke richting het werk helt.
2. De rollen van de staat, 1940–2025
Sinds 1940 groeide de staat vooral als betaler, veel minder als werkgever. Het eigen apparaat kwam nooit boven de circa 8% van alle werkenden uit. De overheidsuitgaven passeerden daarentegen de helft van het bbp.
De kerncijfers uit het onderzoek:
| Rol | Indicator | Rond 1950 | Piek | Laatst |
|---|---|---|---|---|
| Werkgever | Collectieve domein in totale werkgelegenheid | 19% | 27% (1985) | 26% (2020) |
| Werkgever | Overheidsadministratie, defensie en politie in werkgelegenheid | 7,2% (1969) | 8,4% (1985) | 6,6% (2025) |
| Producent | Toegevoegde waarde publieke sector, % bbp | 8,6% | 13,6% (1980) | 12,5% (2020) |
| Financiert | Collectieve uitgaven, % bbp | 27,6% | 58,6% (1983) | 42,5% (2018) |
| Financiert | Sociale zekerheid, % bbp | 4,8% | 19,7% (1983) | 11,8% (2018) |
| Financiert | Collectieve zorg, % bbp | 0,8% | 9,8% (2012) | 9,3% (2018) |
| Belastinginner | Belastingen en premies, % bbp | 25,5% | 41,5% (1987, 1993) | 38,8% (2018) |
| Ondernemingssteun | Overdrachten aan bedrijven, % bbp | 4,1% | 5,4% (1985) | 1,4% (2015) |
| Eigenaar | Staatsbedrijven (PTT, DSM, Postbank, KLM-deelname, NS) | groot | tot 1986 | verkocht of verzelfstandigd 1986–1998 |
Uit deze tabel volgen twee dingen voor de vraag naar terugtreden. Ten eerste: de staat als werkgever is klein en is eerder gekrompen. Ten tweede: de staat als betaler is groot en nooit structureel gekrompen, met uitzondering van de sociale zekerheid na 1983. Het meeste wat de staat betaalt, wordt bovendien uitgevoerd door mensen die geen ambtenaar zijn. In de zorg werken 1,7 miljoen mensen en in het gesubsidieerd onderwijs 400.000, tegen 221.000 bij het Rijk.
3. Waar de staat al terugtrad
Nederland heeft één groot experiment in terugdringing gedraaid: van 1983 tot 2017. Het werkte voor de staat als eigenaar en werkgever, maar niet voor de staat als betaler.
Verkopen en verzelfstandigen, 1986–1998. Postbank, DSM, de PTT (later KPN en PostNL), de KLM-deelname en de spoorwegen verlieten de staat of werden zelfstandige bedrijven. De PTT alleen al haalde bijna 100.000 mensen uit het ambtenarenbestand. In dertig jaar daalde het aantal ambtenaren van 549.200 naar 428.100. Onderwijs, academische ziekenhuizen en politie groeiden in dezelfde periode samen met 173.000 functies.
Bezuinigen, 2011–2017. Na de kredietcrisis verdwenen 71.000 voltijdbanen bij de overheid.
Opnieuw groeien, 2018–2024. Daarna steeg het aantal met 154.000 naar 1,1 miljoen voltijdbanen. Het Rijk +30%, gemeenten +18%, onderwijs +15%. Alles wat na de crisis was gekapt, kwam dubbel terug.
Verplaatsen in plaats van verwijderen. Veel taken gingen naar zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Daar werken meer dan 100.000 mensen, met gezamenlijke budgetten die het Rijksbudget overstijgen. Ze tellen niet meer mee als ambtenaar, maar de staat betaalt nog steeds.
De parlementaire enquête naar de privatisering (commissie-Kuiper, Verbinding verbroken?, 2012) vond de hoofdfout. De redenen per stap waren onduidelijk. Ministeries stuurden achteraf zwak. En niemand toetste of de taak zelf nog nodig was. Terugtreden zonder besluit over de taak verklaart de hergroei. Het werk verdween uit de boeken, de functie bleef, en het werk kwam terug.
4. Vijfenzestig jaar in zes types
In 1960 deed zes op tien Nederlandse werkenden Realistisch werk: maken, bouwen, besturen van machines. In 2025 is dat één op drie. Sociaal werk meer dan verdubbelde, van 5% naar 13%. Investigatief werk groeide zesvoudig. Conventioneel werk — administratie, registratie — bleef de hele periode rond een derde hangen.
De vorm matcht het Amerikaanse verhaal. Een maakconomie wordt een zorg- en kennisconomie, terwijl de administratie blijft bestaan. De cijfers voor 1960 en 1971 zijn middens van een marge van ongeveer vier punten, omdat die volkstellingen managers niet als aparte groep kennen.
Het zwaartepunt van het Nederlandse werk bewoog van 0,70 naar 0,43 van de weg naar een hoek van de hexagoon, en draaide daarbij circa 15 graden. Die draai vond vrijwel allemaal vóór 1992 plaats. Het is een naar binnen lopende spiraal: gestopt met draaien, maar niet met krimpen. De draai loopt van Realistisch naar Conventioneel en Ondernemend — dezelfde richting als in de VS. Amerikaans werk staat in 2025, op dezelfde manier gemeten, ongeveer 26 graden verder gedraaid en iets dichter bij het centrum.
Wie doet welk werk
Het collectieve domein (overheid, onderwijs, zorg) groeide van 15% van de werkgelegenheid in 1930 naar 26% in 2020. Het droeg de opkomst van het Sociale werk. Binnen dat domein veranderde het werk meer dan de omvang.
| Sector, 2011 → 2025 | Werkenden (×1.000) | Professionals | Administratief | Technici en associaten |
|---|---|---|---|---|
| Overheid | 523 → 736 | 32% → 45% | 16% → 8% | 19% → 26% |
| Onderwijs | 554 → 758 | 75% → 72% | 6% → 5% | 3% → 7% |
| Zorg | 1.345 → 1.712 | 25% → 37% | 7% → 5% | 29% → 27% |
| Bedrijfsleven | 4.878 → 6.415 | 16% → 27% | 11% → 10% | 14% → 15% |
Drie bewegingen springen eruit.
- De ambtenaar als klerk verdwijnt. Het aantal administratieve functies bij de overheid daalde van 84.000 naar 60.000. Het aantal professionals verdubbelde tot 332.000. De staat groeit, maar in analyse, advies en toezicht — niet in registratie.
- Zorg verschuift van verzorgen naar behandelen. Persoonlijke verzorging daalde van 29% naar 23% van het zorgwerk; professionals stegen van 25% naar 37%.
- Kenniswerk verhuist naar het bedrijfsleven. Professionals in bedrijven meer dan verdubbelden, van 756.000 naar 1,7 miljoen. In 2011 zat bijna de helft van al het Investigatieve en Artistieke werk in het collectieve domein; in 2025 zit meer dan de helft bij bedrijven.
Handwerk en ondernemerschap blijven waar ze waren. Ongeveer driekwart van het Realistische werk en twee derde van het Ondernemende en Conventionele werk gebeurt in beide jaren bij bedrijven.
5. De geldkant
De collectieve uitgaven stegen van 28% van het bbp in 1950 naar een piek van 58,6% in 1983, en zakten naar 42,5% in 2018. Collectieve zorg is de enige lijn die nooit omsloeg: van 0,8% naar 9,3%.
De last bewoog niet mee met de uitgaven. Belastingen en premies bleven tot een decennium na de uitgavenpiek stijgen en staan nu rond 39%, tegen 14% in 1938. Wat veranderde, is wie betaalt. Lasten op inkomen en arbeid stegen van 12% van het bbp in 1950 naar 27% in 1983 en staan nu op 22,5%. Lasten op kapitaal en winst daalden van 5,5% naar 4,4%. Directe steun aan bedrijven kromp van circa 5% van het bbp midden jaren tachtig naar 1,4% in 2015 — vóór de coronasteun van 2020.
6. Ondernemers en zelfstandigen
Het aandeel zelfstandigen is bijna gelijk aan vijftig jaar geleden, maar het zijn andere mensen. In de volkstelling van 1960 was 15,8% van de beroepsbevolking zelfstandig en 4,8% meewerkend in een familiebedrijf: boeren, winkeliers, ambachtslieden. De nationale rekeningen laten 18,2% zelfstandigen zien in 1969, een dieptepunt van 15,3% rond 2000–2005 en 16,4% (1,7 miljoen) in 2025.
De boeren en winkeliers vertrokken; de zzp’er zonder personeel arriveerde. Zijn aandeel in alle zelfstandigen steeg van 60% in 2002 tot meer dan twee derde in 2011. Het aantal bereikte bijna 1,3 miljoen in 2024. In 2025 sloeg de lijn voor het eerst om: 62.000 zzp’ers minder, vooral jongeren, nadat de fiscus begon met handhaving van de regels tegen schijnzelfstandigheid.
Op de hexagoon weegt dit minder dan het debat suggereert. Zelfstandigheid is een contractvorm, geen werksoort. Een zzp-verpleegkundige doet Sociaal werk; een zzp-loodgieter doet Realistisch werk. Het Ondernemende aandeel van het Nederlandse werk daalde juist licht, van circa 10% naar 8%, terwijl het aantal zelfstandigen steeg.
7. De kaart: waar de staat naar nul zou kunnen
Van de 1,1 miljoen voltijdbanen bij de overheid in 2024 heeft één deel het duidelijkste precedent voor terugtreden: regelgebaseerde uitvoering. Denkbare kandidaten zijn het uitbetalen van uitkeringen, het innen van standaardbelastingen en het afgeven van vergunningen. Daar is de klerk al gehalveerd. De kern van geweld en rechtspraak heeft geen enkel precedent voor terugtreden. En de financiering van zorg en onderwijs is een politieke keuze, geen bezettingsvraag.
| Onderdeel van de staat, 2024 | Voltijdbanen | Vooral bezig met | Historisch precedent | Lezing voor “naar nul” |
|---|---|---|---|---|
| Sociale verzekeringsfondsen (UWV, SVB) | 25.500 | Uitkeringen volgens vaste regels | Socialezekerheidsuitgaven daalden na 1983 van 19,7% naar 11,8% bbp | Regelgebaseerd; sterkste kandidaat voor vervanging door processen |
| Rijk (incl. fiscus, defensie) | 221.000 | Beleid, belastinginning, defensie, justitie | −19.300 in 2011–2017, daarna +50.600 | Gesplitst: routinewerk kan ver krimpen; defensie en justitie zijn de kern van het staatsmonopolie |
| Gemeenten | 183.700 | Vergunningen, registraties, sociaal domein sinds 2015 | −25.100, daarna +28.100 | Registraties en vergunningen krimpen; sociaal domein groeide door decentralisatie |
| Gemeenschappelijke regelingen | 92.100 | Veiligheidsregio’s, GGD’s, gedeelde diensten | Grotendeels ontstaan door taakverplaatsing | Gedeelde uitvoering; kandidaat voor contract of proces |
| Overige organen, waaronder politie | 177.800 | Politie, zbo’s en andere agentschappen | Zbo’s: taken verplaatst, niet verwijderd | Politie is kern; zbo-taken vergen een besluit per taak |
| Provincies en waterschappen | 23.800 | Ruimtelijke ordening, waterbeheer | Klein en stabiel | Waterveiligheid is infrastructuur, geen administratie |
| Gesubsidieerd onderwijs | 402.300 | Onderwijsgeven | Nooit gekrompen als aandeel van het werk | De staat financiert; scholen voeren uit; nul betekent stoppen met publieke onderwijsfinanciering |
| Collectief gefinancierde zorg | circa 1,7 mln werkenden | Behandeling en zorg | Alleen maar gegroeid sinds 1950 | De staat financiert en reguleert; nul betekent stoppen met collectieve financiering |
Uit het experiment van 1983–2017 volgen twee lessen voor elke nieuwe poging. Ten eerste: beslis per taak of ze nog nodig is, vóórdat je beslist wie ze uitvoert. De commissie-Kuiper constateerde dat deze stap werd overgeslagen — en het werk kwam terug. Ten tweede: het eigen werk van de staat is al verschoven van registreren naar toezien. Dat laag terugdringen betekent dus: minder regels om op toe te zien, niet alleen snellere processen.
8. Conclusies
Vijfentachtig jaar Nederlandse data geven een duidelijke volgorde van waar terugtreden werkte en waar het nooit gebeurde.
- De staat als eigenaar kan naar nul, en is dat vrijwel. De grote staatsbedrijven werden tussen 1986 en 1998 verkocht of verzelfstandigd.
- De staat als werkgever kan ver krimpen; dat is eerder gebeurd. Het apparaat daalde van 8,4% naar 5,4% van alle werk tussen 1985 en 2016. De klerk verdwijnt al: van 16% naar 8% van het overheidspersoneel sinds 2011. Regelgebaseerde uitvoering is de eerste kandidaat voor vervanging door processen.
- Terugtreden zonder taakbesluit komt terug. De kap van 71.000 banen in 2011–2017 werd gevolgd door groei van 154.000 in 2018–2024. Naar zbo’s verplaatste taken bleven op het publieke budget. De volgorde is: eerst vragen of een taak nodig is, dan wie ze uitvoert.
- De staat als financiert is nooit gekrompen, behalve de sociale zekerheid. Collectieve zorg ging van 0,8% naar circa 9% van het bbp; onderwijs blijft rond 5%. De staat daaruit halen betekent de collectieve financiering beëindigen — een keuze over de naoorlogse verhouding, niet over ambtenaren.
- De staat als toezichter is de groeiende laag. Overheidsprofessionals verdubbelden sinds 2011. Minder regels is de enige hendel die deze laag doet krimpen.
- Het bedrijfsleven draagt het nieuwe werk al. Sinds 2011 vindt de groei van kenniswerk vooral plaats bij bedrijven. Overdrachten van staat aan bedrijven daalden van 5,4% van het bbp (1985) naar 1,4% (2015). Werk heeft de staat niet nodig om te groeien; de last op arbeid (22,5% van het bbp) is wat het bedrijfsleven nog voor de staat draagt.
Wat de Hollandsche data toevoegen: de Nederlandse spiraal trekt gestaag naar een evenwichtige mix van werk, met of zonder groeiende staat. De slinger van de staat (uitgavenpiek 1983, lastenpiek 1993) en de draai van de werkspiraal (gestopt rond 1992) zijn afzonderlijke ritmes. Het krimpen van de staat hoeft de spiraal dus niet te stoppen.
Open eindpunten zijn er ook. De volkstelling van 1947 — alleen in gedrukte CBS-delen — zou een echte uitgangspositie voor 1940 geven. Verder ontbreekt een taaksgewijze lijst van functies van Rijk en gemeenten, en de bijbehorende processen per kandidaat-taak. Dat is het onderwerp van een vervolgrapport over het terugbrengen van het aantal ambtenaren naar nul.
Geannoteerde referentielijst
Primaire bron
Konstapel, J. (2026). Where the Dutch State Can Step Back: State and Business since 1940. Leiden, 26 oktober 2026.
Het onderliggende essay. Analyseert 85 jaar Nederlandse data over de rollen van de staat (werkgever, producent, financiert, eigenaar) in vier lagen: rollen, eerdere terugtreding, werksoorten en geldstromen. Methode: O*NET 31.0-typing van beroepen, geprojecteerd op de Nederlandse beroepsbevolking via IPUMS-volkstellingen (1960, 1971) en Eurostat (1992–2025). Dit essay volgt de structuur en de cijfers van deze tekst.
Gebruikte databronnen (zoals vermeld in de primaire bron)
O*NET 31.0 database — Career Interest Types.
Amerikaanse beroependatabase die 798 beroepen scoort op de zes Holland-types (Realistisch, Investigatief, Artistiek, Sociaal, Ondernemend, Conventioneel). Vormt de basis van de beroepsclassificatie. Beperking: Amerikaanse beroepen, vertaald via een crosswalk.
O*NET crosswalks — ESCO/ISCO naar ONET-SOC.
Verbindt 434 internationale ISCO-08-beroepen aan de O*NET-scores. Zo krijgt elk Nederlands beroepsgroep-aandeel een type. Elk ISCO-beroep krijgt het type met de hoogste gemiddelde score.
IPUMS-International — beroep, volkstellingen 1960 en 1971.
Nederlandse volkstellingsmonsters met beroepsinformatie. Kent slechts zes à zeven hoofdgroepen en geen aparte managementscategorie; daarom zijn de cijfers voor die jaren een midden van een range van circa vier punten.
Eurostat lfsa_egais — werkgelegenheid naar beroep, 1992–2025.
Jaarlijkse arbeidskrachtenenquête naar ISCO-hoofdgroepen. Dragende reeks voor de ontwikkeling van de beroepsstructuur sinds 1992. De overstap van ISCO-88 naar ISCO-08 breekt de reeks rond 2010/2011.
Eurostat lfsa_egai2d — werkgelegenheid naar 2-cijferige beroepsgroep, 2011–2025.
Meer detailniveau voor de recente periode. Het detailniveau verschuift Realistisch en Conventioneel circa vijf punten; de trends bewegen niet.
Eurostat lfsa_eisn2 — beroep naar economische activiteit, 2008–2025.
Basiswais voor de tabel “wie doet welk werk” per sector (overheid, onderwijs, zorg, bedrijfsleven).
CPB — De Nederlandse economie in historisch perspectief (2023), data hoofdstuk 5.
Historische reeksen 1950–2018 voor collectieve uitgaven, sociale zekerheid, collectieve zorg en de lastendruk. Bron voor de geldkant van het betoog en de constatering dat collectieve zorg nooit daalde.
CBS StatLine — arbeidsvolume naar bedrijfstak, 1969–2016.
Nederlandse reeks voor de ontwikkeling van het collectieve domein en het overheidsapparaat als werkgever, inclusief de krimp van het ambtenarenaandeel van 8,4% (1985) naar 5,4% (2016).
BLS — National Employment Matrix 2025.
Amerikaanse tegenhanger voor de vergelijking van de “spiraal”: Amerikaans werk staat in 2025 ongeveer 26 graden verder gedraaid op de hexagoon dan Nederlands werk.
CBS — daling aantal zzp’ers met 62.000 in 2025.
Eerste keer dat het aantal zzp’ers daalde, vooral jongeren, na fiscale handhaving van de regels tegen schijnzelfstandigheid. Bevestigt dat zelfstandigheid een contractvorm is, geen werksoort.
ESB (1983) — beroepsstructuur 1960, 1971, 1977.
Vroegste uitsplitsing van de Nederlandse beroepsstructuur, gebruikt als brug tussen de volkstellingen en de moderne Eurostat-reeksen.
J. Konstapel — The Great American Job Shift.
Eerdere studie van dezelfde auteur over de verschuiving van Amerikaans werk over de Holland-hexagoon. Leverde de methodische blauwdruk en de vergelijkingsmaatstaf voor de Nederlandse spiraal; de Amerikaanse projectie uit dat rapport komt niet terug uit de actuele data.
Beleids- en onderzoeksbronnen (zoals aangehaald in de primaire bron)
CBS (2025) — Meer mensen in dienst bij de overheid.
Voltijdbanen per onderdeel van de overheid, 2011–2024. Bron voor de tabel in paragraaf 7 en voor de hergroei na 2018 (+154.000 voltijdbanen tot 2024).
Binnenlands Bestuur — Precies genoeg ambtenaren.
Documenteert de daling van het aantal ambtenaren van 549.200 naar 428.100 in dertig jaar, tegen groei van onderwijs, academische ziekenhuizen en politie met 173.000 functies. Kerndata voor het hoofdstuk over privatisering en bezuiniging.
BZK (2019) — De grote onbekende: zbo’s.
Overzicht van de zelfstandige bestuursorganen: meer dan 100.000 werknemers, gezamenlijke budgetten boven het Rijksbudget. Belangrijk omdat het laat zien dat verplaatsing van taken geen vermindering van collectieve middelen betekent.
*Eerste Kamer der Staten-Generaal (2012) — Commissie-Kuiper, Verbinding verbroken? Parlementaire enquête privatisering en verzelfstandiging overheidstaken 1990–2010.
Parlementaire evaluatie van twintig jaar terugdringing. Kernbevinding: onduidelijke motieven per stap, zwakke sturing achteraf en geen toets op de noodzaak van de taak zelf. Verklaart waarom het gekapte werk terugkwam. Bepalend voor les 3 in de conclusies.
Dit essay is een Nederlandse uitwerking van de primaire bron. De cijfers, tabellen en conclusies zijn overgenomen uit die tekst; de annotaties beschrijven de rol van elke bron binnen het betoog.